Die Oslo-Story – ein skandinavisches Vorbild
In Oslo begann der Wandel hin zu einer klimabewussten Beschaffung nicht mit einem Appell, sondern mit einer nüchternen Frage: Was geschieht, wenn eine Kommune mit enormem Budget nicht billige, sondern klimaverträgliche Angebote verlangt? Die Stadtverwaltung baute ihre Ausschreibungen Schritt für Schritt um. CO₂-Emissionen wurden zum Bewertungsmaßstab – zunächst als Bonus, dann als Bedingung. Unternehmen, die im ersten Augenblick zögerten, begannen, auf den Osloer Weg zu vertrauen und zu investieren. Die Stadt hatte einen Sinneswandel im Markt bewirkt. Es setzte sich die Erkenntnis durch, dass sich derjenige Marktanteile sichert, der diesen Weg gemeinsam mit der Stadt beschreitet. Einst – und hierzulande noch immer – exotische elektrische Baumaschinen wurden in Oslo zur wettbewerbsfähigen Option. Der Markt hatte sich ökologisch transformiert und tut dies noch immer. Was Oslo zeigt: Öffentliche Beschaffung kann Märkte verändern – wenn sie konsequent auf Klimaschutz setzt und dem Markt verlässliche Rahmenbedingungen bietet.
Der deutsche Kontext: 500 Milliarden Euro Hebel – noch kaum genutzt
Mit einem jährlichen Volumen von bis zu 500 Milliarden Euro ist die öffentliche Beschaffung einer der mächtigsten Hebel unserer Volkswirtschaft. Doch noch immer folgt ein Großteil der Vergaben dem Prinzip des niedrigsten Angebotspreises. Was günstig erscheint, ist es häufig nur deshalb, weil allein der Anschaffungspreis zählt und die ökonomischen und ökologischen Folgekosten – Betriebskosten, Klimaschäden, Ressourcenverbrauch, Gesundheitsrisiken – im Anschaffungspreis und in der Bewertung nicht auftauchen. Sie verschwinden jedoch nicht. Sie werden lediglich in die Risikosphäre künftiger Generationen verschoben. Insbesondere bilden konventionelle Anschaffungspreise die ökologischen Folgekosten nicht ab. Daraus entsteht ein scheinbarer Zielkonflikt zwischen Klimaschutz und Wirtschaftlichkeit. Der Konflikt ist Ausdruck einer Preisbildung, die auf partielle statt auf totale Kostenwahrheit setzt. Die öffentliche Beschaffung könnte diesen Konflikt auflösen. Nicht als politisches Programm oder aus rein ideologischen Gründen, sondern aufgrund eines rechtlich fundierten Auftrags. So hat nicht zuletzt auch das Bundesverfassungsgericht mit seinem Klimabeschluss klargestellt, dass die grundgesetzlichen Schutzpflichten auch die Freiheit künftiger Generationen umfassen.
Deutsche Rahmenbedingungen
Was in Oslo gelang, beruhte auf einem gemeinsamen Konsens. Die Akteure verständigten sich auf eng umrissene Leistungsaspekte – zunächst fossilfreie, dann emissionsfreie Baumaschinen – und setzten sie konsequent um. Ein solcher Konsens ist auch in deutschen Kommunen denkbar; die politische Bereitschaft zur klimabewussten Beschaffung ist vielerorts vorhanden. Doch hierzulande wird regelmäßig eine mathematisch-logische Größe gefordert, die die Entscheidung für ein klimafreundlicheres, aber möglicherweise teureres Produkt oder Angebot objektivierbar rechtfertigt. Dahinter steht zum einen die tradierte Annahme, in allererster Linie müssten die aktuellen Haushalte geschont werden. Zum anderen verlangt die vergaberechtliche Praxis, dass jede Entscheidung sachlich gerechtfertigt und nachvollziehbar dokumentiert ist. Ohne belastbare Antwort driftet die Begründung klimabewusster Beschaffung rasch in umfangreiche, aber allgemeine Prosa ab. Man verweist auf politische Zielsetzungen, die Dringlichkeit der Klimakrise oder das Vorbild anderer Kommunen. Das mag im Einzelfall überzeugen, trägt aber nicht als systematische Entscheidungsgrundlage. Letztlich fällt man in alte Raster zurück und vergibt nach dem niedrigsten Angebotspreis.
Genau hier setzt der CO₂-Schattenpreis an. Er liefert die geforderte mathematisch-logische Größe und macht klimabewusste Beschaffungsentscheidungen gegenüber Haushalt, Politik und Revision belastbar begründbar. Die zugrunde liegende Überlegung ist simpel. Verursacht ein Produkt Schäden – etwa durch den Ausstoß von CO₂ –, für die kein Verursacher aufkommt, bildet der konventionelle Marktpreis diese Kosten nicht ab. Der Schattenpreis macht solche Externalitäten rechnerisch sichtbar, indem Treibhausgase (Kohlendioxid, Methan, Lachgas) aufgrund ihrer unterschiedlichen Wirkweisen in CO₂-Äquivalente (Treibhausgaspotentiale) umgerechnet und mit einem einheitlichen Geldwert bewertet werden. Dabei verteuert der Schattenpreis ein Produkt nicht tatsächlich. Er ist ein reines Bewertungsinstrument, das die Klimawirkung unterschiedlicher Angebote vergleichbar macht, ohne den Haushalt unmittelbar zu belasten.
In der Beschaffung lässt sich der Schattenpreis auf zwei Wegen einsetzen. Entweder als eigenständiges Zuschlagskriterium – klimafreundlichere Angebote erhalten einen rechnerischen Bonus in Höhe des Schattenpreises je eingesparter Tonne CO₂-Äquivalent –, oder als Rechtfertigungsmaßstab für bestimmte Mindestanforderungen an die zu erbringende Leistung – etwa für die Forderung einer emissionsarmen Bauweise oder den Einsatz fossilfreier Baufahrzeuge. In beiden Fällen ersetzt der Schattenpreis die bloße Berufung auf politische Ziele durch eine nachvollziehbare, reproduzierbare Bewertungslogik. In Abhängigkeit von der festgelegten Höhe signalisiert er die Bereitschaft, für eine Leistung einen bestimmten Mehrbetrag zu akzeptieren, wenn dadurch eine Tonne CO₂-Äquivalent eingespart wird.
Einen naturgegebenen Preis für die Klimawirkung einer Tonne CO₂-Äquivalent gibt es nicht. Genau deshalb bedarf es einer wissenschaftlich fundierten Konvention. Das Umweltbundesamt hat mit der Methodenkonvention 4.0 einen solchen Rahmen vorgelegt, der auf dem international als „Social Cost of Carbon“ bekannten Schadenskostenansatz beruht. Auf Grundlage des GIVE-Modells empfiehlt das UBA für 2026 einen Kostensatz von 1.000 Euro pro Tonne CO₂-Äquivalent bei gleicher Gewichtung heutiger und künftiger Generationen beziehungsweise 350 Euro bei stärkerer Gewichtung der Gegenwart. Selbst diese Werte sind nach Einschätzung des UBA konservativ, weil das Modell zahlreiche Schadenskategorien wie Kipppunkte oder Migrationsbewegungen noch nicht erfasst. Der gesetzlich für den Bund in § 13 KSG festgelegte Mindestpreis von derzeit 55 Euro pro Tonne liegt um ein Vielfaches unter dem, was die Wissenschaft als angemessen erachtet.
Was Kommunen jetzt tun sollten
Der erste Schritt ist ein verbindliches Bekenntnis. Kommunen brauchen ein strategisches Medium – sei es eine Verwaltungsvorschrift, eine Beschaffungsordnung oder ein Beschluss –, das klimabewusste Beschaffung als dauerhafte Strategie verankert. Dieses Medium muss Verlässlichkeit in zwei Richtungen herstellen. Nach innen gibt es den beschaffenden Stellen einen klaren Handlungsrahmen; nach außen signalisiert es dem Markt, dass sich Investitionen in emissionsarme Technologien lohnen.
Ebenso wichtig ist, dass nichts überstürzt wird. Markterkundungen und Marktdialoge im Vorfeld sind Voraussetzung dafür, dass Anforderungen ambitioniert und zugleich erfüllbar ausfallen. Es empfiehlt sich, dort zu beginnen, wo der Klima-Impact am größten ist – bei Mobilität und Bauleistungen. Oslo hat genau diesen Weg beschritten und sich zunächst auf den Baubereich konzentriert. Der CO₂-Schattenpreis ist dabei das verbindende Element. Er übersetzt das politische Bekenntnis in eine belastbare Bewertungslogik, macht Vergabeentscheidungen gegenüber Haushalt und Revision nachvollziehbar und gibt dem Markt die berechenbaren Rahmenbedingungen, die er für langfristige Investitionen braucht. Wenn klares strategisches Bekenntnis, wissenschaftlich fundierter Schattenpreis und dialogorientierter Marktzugang zusammenwirken, entsteht das, was Oslo vorgemacht hat. Ein sich selbst verstärkender Kreislauf aus Nachfrage, Innovation und Wettbewerb.
Kaum jemand würde seinem eigenen Kind Geld vom Sparbuch nehmen, das für dessen Ausbildung zurückgelegt ist, nur um sich heute einen kleinen Luxus zu gönnen. In etwa das tun wir jedoch – leise, unbewusst, unbemerkt – wenn wir ökologische Folgekosten auf kommende Generationen verlagern und deren Freiheit für uns vereinnahmen. Die öffentliche Beschaffung hat die Mittel und die Kraft, damit aufzuhören.
Über den Autor
Dr. Jan Peter Müller ist Fachanwalt für Vergaberecht und Partner bei GÖRG Partnerschaft von Rechtsanwälten mbB, Frankfurt am Main. Er berät öffentliche Auftraggeber und Bieter zur strategischen, klima- und nachhaltigkeitsorientierten Vergabe. Er ist Mitautor des Handbuchs „Nachhaltigkeit im Vergaberecht“ (C.H.Beck, 2024).
