Vom Pavillon zum Zentralklinikum: Wie das UKSH Klimaschutz wirtschaftlich macht
Bereits im September 2014 unterzeichnete das Universitätsklinikum Schleswig-Holstein (UKSH) einen Vertrag zur baulichen Erneuerung seiner beiden Standorte Kiel und Lübeck im Rahmen einer öffentlich-privaten Partnerschaft. Kern des baulich-funktionellen Strukturkonzepts für die Revitalisierung eines der größten Krankenhäuser der Republik war von Anfang an eine Zentralisierung. Verstreute, teils jahrzehntealte Pavillonbauten sollten zu modernen Zentralkomplexen zusammengeführt werden. Durch die damit verbundene Stilllegung sanierungsbedürftiger Altbauten entfielen die von Jahr zu Jahr steigenden Sanierungskosten, während die neuen Gebäude von Beginn an auf eine deutlich verbesserte bauliche Struktur und optimierte, energieeffiziente Betriebsabläufe ausgelegt wurden. Im Kern ging es also bereits damals darum, Energie- und Betriebskosteneinsparungen über die gesamte Vertragslaufzeit systematisch zu heben, nicht als isolierte Klimaschutzmaßnahme, sondern als integralen Bestandteil der Wirtschaftlichkeitsrechnung.
Dieser Ansatz hat sich klimatisch ausgezahlt. Mit der Inbetriebnahme der neuen Zentralklinika wurde am UKSH eine moderne Energiezentrale mit Kesselanlage und Gasturbine errichtet, die nach dem Prinzip der Kraft-Wärme-Kopplung Strom und Wärme erzeugt und bereits heute rund 2.500 Tonnen CO2 pro Jahr einspart, wobei die Abwärme der Turbine zusätzlich für die Kälteversorgung genutzt und so der Strombedarf weiter gesenkt wird. Die moderne Lüftungsanlage ermöglicht es zudem, die Belastung unter anderem der OP-Bereiche zentral zu steuern und dadurch hocheffizient Energie einzusparen. Was als Zentralisierungs- und Effizienzgedanke begann, hat sich damit in handfesten, messbaren Klimaschutzeffekten niedergeschlagen.
Was das UKSH-Beispiel zeigt: Energieeffizienz ließ sich schon vor einem Jahrzehnt in die Wirtschaftlichkeitsrechnung einer Öffentlich-Privaten Partnerschaft (ÖPP) einpreisen und baulich umsetzen, lange bevor es dazu gesetzliche Klimaschutzpflichten gab. Unter verschärften Vorgaben und mit diesem Erfahrungswissen lassen sich öffentlich-private Partnerschaften heute noch gezielter als Instrument für konkrete Klimaschutzanforderungen einsetzen.
Mehr Geld, neue Klimapflichten: Was ÖPP-Projekte jetzt beachten müssen
Einen finanziellen Handlungsspielraum, den es seit Generationen nicht gab, haben Bund und Länder mit der Ende 2025 verabschiedeten Föderalen Modernisierungsagenda geschaffen. Das Sondervermögen Infrastruktur, das von 2025 bis 2036 reicht und insgesamt 500 Milliarden Euro umfasst, teilt sich auf in 300 Milliarden Euro für den Bund, etwa 100 Milliarden Euro für Länder und Kommunen sowie nochmals 100 Milliarden Euro für den Klima- und Transformationsfonds. So notwendig diese Mittel für kommunale Investitionen sind, den auf rund 231 Milliarden Euro geschätzten Investitionsstau beseitigen sie allein nicht.
Weder eine feste Klimaquote noch ein Klimaverträglichkeitstest finden sich im Länder-und-Kommunal-Infrastrukturfinanzierungsgesetz. Kommunen dürften ihre Planungen deshalb zunächst auf den bestehenden Sanierungsbedarf bei Schulen, Straßen, im Brand- und Katastrophenschutz sowie in der Kinderbetreuung richten. Umso mehr hängt die Klimawirkung an der Art der Beschaffung selbst. Entscheidend ist, ob diese zusätzliches privates Kapital aktiviert, den Lebenszyklus konsequent einbezieht und die ökologische Wirkung vertraglich über die gesamte Laufzeit absichert. Genau hier setzen öffentlich-private Partnerschaften an. Sie mobilisieren privates Kapital, führen Planung, Bau, Betrieb und Instandhaltung in einer einheitlichen Verantwortungsstruktur zusammen und verankern Klimavorgaben dort, wo sie im Betrieb tatsächlich wirken.
Rechtlich ist dieser Weg nicht neu. Schon seit langem muss jeder ÖPP-Entscheidung eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung nach § 7 Abs. 2 BHO oder den entsprechenden landes- beziehungsweise kommunalhaushaltsrechtlichen Regelungen vorausgehen, in der ÖPP und Eigenrealisierung anhand von Lebenszykluskosten und bewerteten Risiken gegenübergestellt werden. Der ÖPP-Betriebsbericht 2023 bestätigt, dass sich die ursprünglichen Wirtschaftlichkeitsannahmen größtenteils bewahrheitet haben, wobei Termin- und Kostentreue sowie die Risikoverteilung besonders gut abschneiden. Der Wirtschaftlichkeitsbegriff ist dabei nicht auf die einzelwirtschaftliche Betrachtung beschränkt. Die haushaltsrechtlichen Vorgaben eröffnen auch gesamtwirtschaftliche Untersuchungsverfahren. Auf dieser Grundlage lassen sich grundsätzlich auch externe Umwelteffekte wie vermiedene Treibhausgasemissionen in die Wirtschaftlichkeitsrechnung einstellen, sofern sie sich plausibel quantifizieren lassen. Am eingangs geschilderten Beispiel des UKSH zeigt sich, wie sich dies auch auf den Klimaschutz übertragen lässt. Werden Energieeinsparungen von Anfang an konsequent eingestellt, gleicht die Bündelung von Bau, Betrieb und Erhaltung den Nachteil höherer privater Finanzierungskosten wieder aus. Gleiches gilt aber auch für Aspekte der Baumaterialien sowie des zirkulären Bauens.
Noch an Gewicht gewinnt dieser Befund durch das jüngst in Kraft getretene Gebäudemodernisierungsgesetz, das die Vorgaben der europäischen EPBD in deutsches Recht überführt und das bisherige Gebäudeenergiegesetz ablöst. Neue, von Behörden genutzte Nichtwohngebäude unterliegen danach schon ab dem 1. Januar 2028 einem Nullemissionsstandard, der am Standort keine CO2-Emissionen aus fossilen Brennstoffen mehr erlaubt, und ab dem 1. Januar 2027 greift zudem eine gestaffelte Solarpflicht für neue öffentliche Nichtwohngebäude. Woran sich die öffentliche Hand 2014 noch freiwillig orientierte, entwickelt sich damit zunehmend zur Rechtspflicht. Umso mehr lohnt es sich, ÖPP-Strukturen gezielt dafür einzusetzen, diese Klimavorgaben vertraglich mit der Lebenszyklusbetrachtung und der Wirtschaftlichkeitsrechnung zu verbinden, statt sie nachträglich und isoliert umzusetzen.
In der Betriebsphase liegt die eigentliche Stärke einer ÖPP. Gebäude und Infrastruktur sind über zwanzig bis dreißig Jahre wechselnden Einflüssen ausgesetzt, etwa durch neue Nutzer oder eine sich ändernde Energie- und Rechtslage. Am UKSH wird deutlich, dass eine Gebäude- und Anlagentechnik, die von Beginn an auf Zentralisierung und Effizienz ausgerichtet ist, auch über die gesamte Betriebsdauer messbare Klimaschutzwirkungen entfalten kann. Dafür braucht es ein durchgehendes Monitoring der Verbrauchs- und Emissionswerte, ergänzt durch einen verbindlichen Klimaschutzfahrplan, eine jährliche CO2-Bilanz und eine unabhängige Qualitätskontrolle. Vertraglich lässt sich dies über Verbrauchsobergrenzen mit Witterungs- und Nutzungsbereinigung, Bonus-Malus-Regelungen, Change-in-Law-Klauseln sowie regelmäßige Dekarbonisierungs-Überprüfungen abbilden.
Vier Hebel für wirksamen Klimaschutz in ÖPP-Verträgen
Wer ÖPP-Strukturen für klimawirksame Projekte nutzen will, sollte in der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung sicherstellen, dass sämtliche Lebenszykluskosten einschließlich der erwarteten Energieeinsparungen und, soweit quantifizierbar, auch externer Umwelteffekte für beide Beschaffungsvarianten vergleichbar erfasst werden. Entscheidend ist dabei, den privaten Markt gezielt ökologisch wie ökonomisch zu aktivieren. Zuverlässige Berechnungsmethoden sind hierfür inzwischen vorhanden und haben sich etabliert. Beschaffungsvorhaben sollten so zugeschnitten werden, dass private Partner ihr Kapital, ihre Innovationskraft und ihr Betriebs-Know-how unmittelbar für Energieeffizienz und Klimaschutz einsetzen, statt diese Aufgaben allein der öffentlichen Hand zu überlassen. Das UKSH-Beispiel zeigt, dass sich eine konsequent auf Zentralisierung und Energieeffizienz ausgelegte bauliche Struktur unmittelbar in messbaren Klimaschutzeffekten niederschlägt, wenn der Effizienzgedanke von Beginn an Teil der Projektkonzeption ist.
Ebenso wichtig ist eine vertragliche Konstruktion, die absehbare Veränderungen während der häufig über mehrere Jahrzehnte dauernden Vertragslaufzeit antizipiert. Nutzungsänderungen, steigende Flächenbedarfe oder neue gesetzliche Anforderungen sollten durch Anpassungsmechanismen, Change-in-Law-Klauseln und regelmäßige Überprüfungstermine von vornherein eingepreist werden, statt sie erst bei ihrem Eintritt nachzuverhandeln.
Klimaschutz sollte zudem nicht als allgemeine Zielsetzung formuliert, sondern im Vergabeverfahren konzeptionell abgefordert und über konkrete, messbare Vertragsinhalte abgesichert werden. Ein verbindlicher Klimaschutzfahrplan mit jährlicher CO2-Bilanzierung, klar definierten Verbrauchshöchstmengen und wirksamen Bonus-Malus-Mechanismen schafft die Grundlage dafür, dass Klimaziele über die gesamte Vertragslaufzeit eingehalten und kontrolliert werden können.
Schließlich sollten finanzielle Vorteile aus Energieeinsparungen so zwischen den Vertragspartnern verteilt werden, dass auch der öffentliche Auftraggeber angemessen partizipiert. Nur wenn Klimaschutz und Wirtschaftlichkeit für beide Seiten erkennbar zusammenwirken, kann aus der Renaissance der öffentlich-privaten Partnerschaften eine tragfähige Antwort auf die kommunale Investitions- und Klimalücke werden.
Über die Autoren
Jan Peter Müller ist Fachanwalt für Vergaberecht und Partner bei GÖRG Partnerschaft von Rechtsanwälten mbB in Frankfurt am Main. Er berät öffentliche Auftraggeber und Bieter zu Vergabeverfahren, öffentlich-privaten Partnerschaften und nachhaltigkeitsorientierter Beschaffung.
Oliver Jauch ist Fachanwalt für Vergaberecht und Partner bei GÖRG Partnerschaft von Rechtsanwälten mbB in Hamburg. Er berät öffentliche Auftraggeber bei der Strukturierung und vertraglichen Umsetzung öffentlich-privater Partnerschaften und komplexer Infrastrukturprojekte.
Christoph Riese ist Fachanwalt für Vergaberecht und Partner bei GÖRG Partnerschaft von Rechtsanwälten mbB in Berlin. Sein Beratungsschwerpunkt liegt im Öffentlichen Wirtschaftsrecht mit Schwerpunkt auf öffentlicher Infrastruktur- und Bauprojekten, einschließlich öffentlich-privater Partnerschaften.
